Artikel

Mencermati Wacana Pajak (Progresif) atas Tanah

Mencermati Wacana Pajak (Progresif) atas Tanah
Muchammad Chanif Chamdani

Dalam beberapa waktu terakhir, wacana pajak progresif atas tanah kembali menguat seiring dengan pembicaraan tentang Rancangan Undang-Undang Pertanahan (RUU Pertahanan). Dalam perkembangan terakhir, wacana tersebut batal dimasukkan dalam RUU Pertanahan karena dinilai memberatkan bagi pengusaha (properti) dan tidak dapat diatur melalui RUU Pertanahan, melainkan harus melalui regulasi perpajakan. Meski demikian, gagasan pajak progresif atas tanah tersebut kiranya bakal terus bergulir.

Dilansir dari tirto.id, sejak 2015 pemerintah melalui Menteri Agraria dan Tata Ruang telah mewacanakan penerapan pajak progresif atas tanah yang tidak produktif atau menganggur (idle) atau menjadi objek investasi melalui spekulasi tanah. Suhut Tumpal Sinaga (2017) dalam artikel bertajuk “Pajak Progresif Tanah yang Tidak Produktif” menyatakan bahwa tanah yang menganggur dan hanya dimiliki sebagai alat investasi akan cenderung menghambat aktivitas ekonomi, sehingga berdampak salah satunya pada kesenjangan ekonomi. Melalui pajak progresif atas tanah, diharapkan tanah dapat dimanfaatkan secara optimal guna meningkatkan aktivitas perekonomian.

Terdapat beberapa ragam pajak (progresif) atas tanah yang diwacanakan oleh pemerintah, yakni, pajak final progresif (atas pengalihan kepemilikan tanah atau bangunan), pajak atas keuntungan nilai tanah (capital gain tax), serta pajak atas tanah yang tidak dimanfaatkan (unutilized asset tax). Persoalannya, apakah pajak-pajak tersebut akan efektif mendorong pemanfaatan tanah menjadi lebih produktif dan efisien serta mendorong terciptanya pemerataan akses tanah oleh masyarakat?

Persoalan Tanah, Ketimpangan, dan Pembangunan

Permasalahan tanah atau keagrariaan di Indonesia dapat dipandang sebagai persoalan klasik, kompleks, dan semakin kronis karena tak kunjung diselesaikan. Dalam konteks pajak progresif atas tanah, ada dua persoalan agraria yang mengemuka: (1) penguasaan dan pemilikan tanah yang terakumulasi atau terkonsentrasi dalam luasan yang tinggi serta (2) spekulasi tanah. Keduanya boleh dikata berkaitan langsung dengan masalah ketimpangan agraria, konflik dan persaingan akses masyarakat atas tanah, serta kemiskinan masyarakat. Dikutip dari data Badan Pusat Statistik (BPS) tahun 2013, rasio gini ketimpangan kepemilikan lahan di Indonesia mencapai 0,68. Ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah tidak dapat dilepaskan dari kebijakan alokasi lahan yang ‘sejak semula’ telah timpang dengan memberikan hak maupun izin pengusahaan yang besar pada kelompok tertentu, termasuk tiadanya pembatasan atas berapa luas tanah paling banyak yang dapat dimiliki seseorang (lihat misalnya Nurhasan Ismail, Perkembangan Hukum Pertanahan: Pendekatan Ekonomi-Politik dan Noer Fauzi Rachman, Land Reform dari Masa ke Masa).

Lufti I. Nasoetion (2002) dalam “Konflik Pertanahan (Agraria)” menyatakan bahwa terkonsentrasinya pemilikan dan penguasaan tanah ini kerap dimanfaatkan sebagai objek spekulasi demi memperoleh keuntungan yang besar. Hal ini tak lepas dari anggapan umum tentang tanah sebagai komoditas (investasi): membeli suatu tanah dan ‘menyimpannya’ dalam kurun waktu tertentu sampai nilainya meningkat, menjualnya kembali, sehingga diperoleh keuntungan dari selisih harga beli dan harga jual.

Padahal, meski tanah mempunyai nilai ekonomis dan berperan penting bagi pembangunan dan penghidupan masyarakat, pemanfaatan dan penggunaannya seharusnya dilakukan dengan memperhatikan norma yang ada dalam masyarakat. Dalam buku Tanah dalam Perspektif Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya, Maria Sri Wulani Soemardjono (2008) mengungkapkan penafsiran otentik atas Pasal 6 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Disebutkan bahwa semua hak atas tanah berfungsi sosial, yang mengandung arti: pertama, orang tidak diperkenankan menyalahgunakan hak atas tanah dan harus mengusahakan supaya tanah tersebut bermanfaat, baik bagi pemegang hak maupun masyarakat; kedua, harus terdapat keseimbangan kepentingan umum dan perseorangan (atas tanah)—kepentingan perseorangan diakui dan dihormati dalam kerangka pelaksanaan kepentingan masyarakat sebagai keseluruhan.

Hal senada diungkapkan oleh salah satu Bapak Pendiri Bangsa Indonesia, Mohammad Hatta. Seperti dikutip Gunawan Wiradi (2009) dalam Seluk Beluk Masalah Agraria, Reforma Agraria, dan Penelitian Agraria, Hatta mengatakan bahwa (1) tanah tidak boleh menjadi alat kekuasaan untuk menindas dan memeras hidup orang banyak, (2) pemilikan tanah yang sangat luas oleh seseorang (di mana terdapat jumlah penggarap yang besar) adalah bertentangan dengan dasar perekonomian yang adil, dan (3) tanah tidak boleh menjadi “objek perniagaan” yang diperjualbelikan semata-mata untuk mencari keuntungan—sesuatu yang akan menghambat aktivitas ekonomi dan pembangunan, serta akses masyarakat luas atas tanah.

Memajaki Tanah: Sebuah Solusi?

Rosdiana dan Irianto (2014) menyebut sejumlah fungsi pajak, antara lain: sebagai sumber penerimaan negara, instrumen untuk mewujudkan keadilan dan pemerataan (ekonomi), serta sebagai instrumen kebijakan atau pengatur (perilaku masyarakat).  Tiga variasi pajak progresif atas tanah yang diwacanakan oleh pemerintah, selain berperan dalam penerimaan negara, dapat dikatakan merupakan wujud fungsi regulasi (pengatur) dari pajak. Pajak progresif atas tanah ditujukan untuk mendorong perilaku masyarakat dalam pemanfaatan dan penggunaan tanah secara lebih efektif dan efisien, mencegah pemilikan dan penguasaan tanah secara terkonsentrasi, serta mencegah tindakan spekulasi tanah.

Pajak (progresif) atas pengalihan kepemilikan tanah dikenakan atas perolehan (pemilikan atau penguasaan) tanah secara kumulatif. Ini dilakukan guna mencegah seseorang memiliki atau menguasai tanah secara terkonsentrasi dalam luasan yang cukup tinggi. Hal ini dapat dilakukan melalui penyesuaian tarif pada pajak bumi dan bangunan (PBB) atau bea perolehan hak atas tanah dan bangunan (BPHTB) atas perolehan tanah. Sementara itu, pajak atas tanah yang tidak dimanfaatkan alias nganggur (unutilized land tax) diterapkan guna mendorong penggunaan tanah yang lebih produktif. Seperti diusulkan Yustinus Prastowo, ini dapat dilakukan melalui penyesuaian tarif pada PBB yang diterapkan secara periodik. Sedangkan pajak atas kenaikan nilai tanah (capital gain tax)—pajak yang dikenakan atas keuntungan yang diperoleh dari penjualan tanah atau bangunan—dapat dilakukan misalnya melalui pajak penghasilan yang diperoleh dari penjualan tanah atau bangunan (PPh).

Sinaga (2017) mengungkapkan sejumlah ukuran untuk menentukan spekulatif/tidaknya penguasaan atau pemilikan tanah, yakni dengan melihat jumlah kepemilikan atau pembelian, nominal kepemilikan atau pembelian, dan lama penguasaan. Meski begitu ketiganya tidak mudah diterapkan karena harus disesuaikan dengan beragam karakter masyarakat. Selain itu, penerapan ukuran tersebut juga akan berdampak pada terhambatnya mekanisme pasar.

Ada beberapa hal yang perlu diperhatikan terkait efektivitas penerapan tarif progresif pada beberapa ragam pajak yang ada saat ini (PPh dan BPHTB). Sebagai contoh, PPh yang dikenakan saat transaksi, bebannya dapat digeser oleh penjual kepada pembeli. Karenanya elastisitas permintaan dan penawaran akan menentukan pembagian beban pajak antara penjual dan pembeli, termasuk menentukan efektivitas pajak untuk mengubah perilaku. Demikian pula BPHTB, yang sejatinya dikenakan pada  pembeli, beban pajaknya dapat digeser sebagian kepada penjual bergantung pada tingkat elastisitas (Sinaga 2017).

Pantas diperhatikan juga penelitian Younghoon Ro (2001), Land Value Taxation in South Korea, yang menyebut bahwa penerapan Aggregate Land Tax (ALT) di Korea Selatan—yang ditujukan agar penggunaan tanah perorangan dapat diarahkan pada tujuan yang lebih bermanfaat bagi masyarakat, mengintensifkan penggunaan tanah supaya lebih produktif, mengurangi ketimpangan dan spekulasi tanah—ternyata tidak serta-merta mengubah konsentrasi maupun struktur kepemilikan tanah (meski perlu diakui bahwa tarif awal ALT tersebut terlalu rendah untuk dapat berdampak pada perilaku masyarakat). Hal senada diungkapkan oleh Owen dan Thirsk (1974) dalam “Land Taxes and Idle Land: A Case Study of Houston”: pengenaan pajak tanah tidak serta-merta berpengaruh pada keputusan pemegangnya dalam mengalokasikan tanah. Terlebih, pilihan untuk mengusahakan tanah atau tidak, serta mengusahakannya dalam bentuk apa, kerap kali tergantung pada kemampuan ekonomi pemegangnya, juga kondisi serta lokasi tanah dan lingkungan sekitarnya.

Menengok Alternatif Kebijakan Pertanahan

Wacana pajak progresif atas tanah oleh pemerintah didasari sekurang-kurangnya oleh tiga hal: (1) banyaknya tanah yang tidak produktif alias ‘menganggur,’ (2) maraknya tanah-tanah yang menjadi objek spekulasi, serta (3) konsentrasi pemilikan dan penguasaan dalam luasan yang tinggi. Tak jarang, ketiganya terjadi serentak pada satu bidang tanah yang sama. Apalagi, seperti telah dijelaskan di depan, kebijakan pemerintah sendiri dapat dinilai sudah timpang sejak awal.

Meskipun begitu terdapat sejumlah instrumen hukum yang dapat digunakan untuk mengoreksi realitas ketimpangan agraria. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar (PP Tanah Terlantar) diatur mekanisme penertiban tanah telantar: mulai dari identifikasi dan penelitian tanah-tanah mana yang diduga ditelantarkan, peringatan selama jangka waktu tertentu agar pemegang haknya tidak menelantarkan tanah, hingga penetapan tanah yang bersangkutan sebagai tanah telantar, apabila si pemegang hak tidak mengindahkan peringatan yang telah diberikan. Penetapan suatu tanah sebagai tanah telantar akan berarti terhapusnya hak atas tanah tersebut, dan tanah yang bersangkutan menjadi tanah negara. Selanjutnya, peruntukan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah (negara) bekas tanah telantar tersebut didayagunakan untuk kepentingan masyarakat dan negara, antara lain melalui reforma agraria dan program strategis negara.

Mekanisme penertiban dan pendayagunaan tanah terlantar ini, jika diterapkan sungguh-sungguh, dapat digunakan pemerintah untuk menertibkan tanah-tanah yang tidak produktif. Paling tidak ini dapat diterapkan terhadap tanah-tanah hak guna usaha, hak guna bangunan, dan hak pakai yang telah diberikan tetapi tidak digunakan sebagaimana mestinya, baik yang tidak digunakan sehingga ‘menganggur’ maupun yang digunakan tetapi tidak sesuai dengan tujuan peruntukannya. Terlebih, dalam PP Tanah Terlantar sudah ada pengecualian penertiban tanah telantar, yakni tanah-tanah hak milik dan hak guna bangunan yang tidak didayagunakan karena pemegangnya tidak mempunyai kemampuan ekonomi untuk mengusahakan atau mempergunakan tanah-tanah tersebut.

Masalah konsentrasi penguasaan dan pemilikan tanah dalam jumlah yang tinggi dapat diatasi salah satunya melalui kebijakan pembatasan luasan hak atas tanah yang dapat dimiliki oleh perorangan maupun keluarga. Pembatasan luas kepemilikan dan penguasaan tanah, sebagai bagian dari restrukturisasi pola pemilikan dan penguasaan tanah ini, dinilai dapat membatasi tindakan spekulasi tanah (Soemardjono 2002). Kebijakan pembatasan luas kepemilikan dan penguasaan tanah sebetulnya telah ditentukan dalam Pasal 7 UUPA yang menyebut, “untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan”.

Ketentuan tersebut lantas ditegaskan pada Pasal 17 UUPA, dan ditindaklanjuti dalam Undang-Undang Nomor 56 Prp. Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian (UU Luas Tanah Pertanian) dan pada beberapa ketentuan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 Tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai atas Tanah (PP Hak atas Tanah). Dalam UU Luas Tanah Pertanian misalnya, diatur luas minimum dan maksimum tanah pertanian (sawah maupun pekarangan) yang dapat dimiliki oleh perorangan maupun keluarga sesuai dengan tingkat kepadatan penduduk. Sedangkan dalam PP Hak atas Tanah, khususnya dalam Pasal 5, diatur luas minimum dan maksimum hak guna usaha atas tanah yang dapat diberikan kepada perorangan.

Meski demikian undang-undang dan peraturan pemerintah tersebut belum memadai untuk dapat diterapkan pada tanah-tanah non-pertanian atau tanah-tanah hak milik, hak pakai, maupun hak guna usaha. Hal ini karena keduanya belum mengatur pembatasan luasan tanah non-pertanian, maupun luasan tanah hak milik, hak guna bangunan, serta hak pakai baik bagi perorangan maupun badan hukum. Meski begitu, alternatif kebijakan ini diyakini dapat secara efektif menekan pola konsentrasi pemilikan dan penguasaan tanah serta perilaku spekulatif terhadap tanah.

Penutup

Wacana pengenaan pajak progresif atas tanah yang mencakup tanah-tanah tidak produktif, tanah-tanah yang menjadi objek spekulasi, serta konsentrasi penguasaan dan pemilikan dalam luasan yang tinggi patut diapresiasi sebagai salah satu upaya menciptakan pemerataan akses masyarakat atas tanah dan peningkatan produktivitas tanah yang diharapkan memacu pertumbuhan ekonomi. Tetapi pajak progresif tersebut tidak mudah untuk diterapkan, mengingat perlunya kriteria yang memadai untuk menentukan suatu tanah sebagai tidak produktif atau menentukan suatu perilaku atas tanah sebagai spekulatif. Jika tidak dilakukan dengan cermat, kebijakan tersebut tidak akan efektif untuk mengurai persoalan tanah tidak produktif dan perilaku spekulatif. Bahkan, pada titik tertentu kebijakan tersebut juga berpotensi kontraproduktif dengan sejumlah kebijakan pertanahan, yang mengatur hapusnya hak-hak atas tanah yang ditelantarkan.

Karenanya, meski beberapa kebijakan pertanahan belum memadai untuk diterapkan secara luas atas persoalan tanah-tanah tersebut, penggunaan instrumen hukum pertanahan yang mengatur batas kepemilikan diyakini dapat secara efektif menekan konsentrasi penguasaan tanah, termasuk menghambat spekulasi tanah. Pembaruan kebijakan pertanahan dibarengi penegakan hukum diperlukan agar secara efektif mampu menekan jumlah tanah-tanah yang dihaki tetapi tidak produktif, maupun konsentrasi pemilikan dan penguasaan tanah dalam luasan yang tinggi. Sedangkan kebijakan perpajakan atas tanah dalam hal ini dapat menjadi instrumen pelengkap kebijakan pertanahan, baik sebagai insentif maupun disinsentif menyangkut pengelolaan tanah. Tentu, seiring dengan itu diperlukan sejumlah pemutakhiran administrasi, baik bidang pertanahan maupun perpajakan, serta harmonisasi peraturan perundang-undangan pada bidang yang dituju.

Artikel ini memenangkan juara I dalam Lomba Menulis Artikel “Pajak: Sumpah Pemuda untuk Hari Ini”

Editor: Tim CITA

Komentar Anda