Artikel

Revisi Regulasi Pajak: Alea Iacta Est!

Revisi Regulasi Pajak: Alea Iacta Est!
Muhammad Asfiroyan

Betapa penting keberadaan pajak bagi kemajuan suatu bangsa barangkali sudah menjadi aksioma umum. Perkembangan suatu negara sangat dipengaruhi oleh bagaimana sistem pemungutan pajaknya berkembang. Perkembangan pajak dalam skala besar ditandai dengan adanya reformasi perpajakan yang meliputi regulasi, kelembagaan, dan sumber daya. Menurut Jit B. S. Gill dalam “The Nuts and Bolts of Revenue Administration Reform” (2003), ada empat alasan mengapa reformasi perpajakan diperlukan. Pertama, efektivitas dan efisiensi administrasi perpajakan menentukan jumlah penerimaan. Kedua, kualitas administrasi perpajakan yang buruk akan berdampak negatif pada iklim investasi. Ketiga, otoritas pajak identik dengan korupsi. Keempat, dunia usaha dan skema penghindaran pajak semakin berkembang. Jika kita melihat kondisi saat ini, keempat alasan ini harus diakui memang telah terjadi di lapangan. Reformasi perpajakan 2015 yang saat ini masih berjalan adalah sesuatu yang valid dan dapat diterima akal sehat.

Reformasi perpajakan 2015 diawali dengan diajukannya Revisi Undang-Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (Revisi UU KUP) yang dianggap sudah tidak sesuai dengan perkembangan hukum, kebutuhan masyarakat, dan perkembangan di bidang teknologi informasi. Dalam perkembangan muncul masalah, di mana proses pembahasannya masih belum tuntas hingga saat ini. Proses tarik ulur antara pemerintah dan DPR serta beberapa polemik seperti rencana pembentukan Badan Penerimaan Pajak (BPP) yang dianggap overpower dan terus tertundanya pembahasan akibat persiapan dan penyelenggaraan pemilu di 2018 dan 2019, membuat RUU belum juga disahkan walaupun sudah masuk agenda prolegnas prioritas. Belum lagi respon dari dunia usaha yang cenderung negatif atas beberapa poin revisi, karena dianggap akan makin menggangu dan mempersulit iklim berinvestasi di Indonesia. Kenyataan harus kita akui bahwa berdasarkan survei pada Asean Business Summit 2019, hanya 17,4% responden memilih Indonesia sebagai negara ASEAN dengan iklim investasi terbaik. Indonesia masih kalah dengan Vietnam (41,3%) dan Thailand (19,6%). Penambahan Foreign Direct Investment (FDI) pada kuartal-I 2019 hanya $ 6,08 Miliar (turun 0,9%), kalah sangat jauh dari Vietnam ($16,7 Miliar) dan dari sisi pertumbuhan kalah dari Thailand (US$ 2,7 Miliar, naik 253%). Rasio modal terhadap hasil (Incremental Capital Output Ratio – ICOR) Indonesia pun masih terbilang tinggi, yakni 6,6, sementara negara-negara ASEAN lain berada pada kisaran 3-4.

Revisi UU KUP merupakan tulang punggung yang sangat penting dalam reformasi perpajakan, yang nantinya akan berdampak langsung pada aktivitas ekonomi dan iklim dunia usaha (lihat Mooij & Ederveen, 2003: 673-693). UU KUP merupakan hukum formal yang berisi ketentuan umum dan pokok-pokok sistem perpajakan yang dianut oleh negara. Reformasi perpajakan yang komprehensif perlu dimulai dari perbaikan atas ketentuan formalnya terlebih dahulu. Revisi UU Pajak Penghasilan dan UU Pajak Pertambahan Nilai sebagai substantive law tentu tidak dapat dilaksanakan jika ketentuan formilnya belum selesai diundangkan. Muncul pertanyaan, dalam kondisi alea iacta est, apakah reformasi ini akan berhenti?

Perkembangan Terbaru

Bulan September 2019, Presiden Joko Widodo memberikan instruksi kepada Menteri Keuangan untuk menyusun Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Ketentuan dan Fasilitas Perpajakan untuk Penguatan Perekonomian. RUU ini merupakan beleid baru yang akan menjadi omnibus law dan merevisi baik ketentuan formil maupun materiil. Beberapa poin yang masuk dalam beleid, antara lain: (1) penurunan tarif PPh, (2) penghapusan PPh atas dividen jika diinvestasikan kembali, (3) perubahan asas penghasilan dari asas worldwide menjadi asas territorial, (4) sanksi pro-rata untuk pembetulan SPT Tahunan dan Masa, (5) penghapusan sanksi atas Faktur Pajak tidak tepat waktu, (6) relaksasi pengkreditan Pajak Masukan, (7) fasilitas dan insentif perpajakan dalam satu bagian, (8) ketentuan terkait perpajakan atas perusahaan tanpa physical presence di Indonesia.

Pada poin pertama, penurunan tarif PPh dilakukan atas tarif PPh Badan dari sebelumnya 25% menjadi 20% dan dilakukan secara bertahap mulai tahun 2021. Pada poin kedua, dilakukan penghapusan PPh atas dividen dari dalam dan luar negeri dengan catatan dividen tersebut diinvestasikan di Indonesia. Dua kebijakan ini dapat kita lihat sebagai upaya pemerintah meningkatkan daya saing investasi dengan negara peers. Di ASEAN, tarif PPh Badan Indonesia bisa dikatakan kalah murah dengan negara-negara tetangga (Singapura 17%, Brunei Darussalam 18,5%, Thailand-Vietnam-Kamboja 20%, Malaysia-Laos 24%). Beberapa negara belakangan ini juga menurunkan tarif PPh Badan-nya, sebut saja Amerika Serikat, Prancis, dan Norwegia. Tentu, arus investasi masuk tidak akan serta-merta meningkat tajam hanya karena penurunan tarif PPh. Lecraw dalam “Factors Influencing FDI by TNCs in Host Developing Countries: A Preliminary Report” (1991: 163-180) mencatat, selain tarif pajak, faktor lain seperti ketersediaan sumber daya alam, tenaga kerja, tingkat pertumbuhan konsumsi, tingkat risiko investasi yang rendah, nilai tukar mata uang, serta adanya insentif berinventasi memberikan pengaruh positif pada jumlah investasi masuk. Kang dan Jiang dalam “FDI Location Choice of Chinese Multinationals in East and Southeast Asia: Traditional Economic Factors and Institutional Perspectives” (2012: 45-53) menemukan bahwa faktor institusional seperti kebijakan ekonomi, rezim politik, perbedaan budaya, dan hubungan bilateral, berpengaruh lebih kuat dibandingkan faktor ekonomi pada perusahaan multinasional China. Bappenas, mengutip laporan World Economic Forum Executive Opinion Survey 2017, menunjukkan, korupsi dan birokrasi yang tidak efisien dianggap sebagai faktor paling bermasalah dalam berbisnis di Indonesia. Kebijakan ini perlu diikuti dengan pembenahan sektor-sektor yang disebutkan di atas.

Kebijakan pada poin ketiga lebih terlihat sebagai refleksi dari tren negara-negara yang tergabung dalam OECD, di mana mereka mengubah asas pemajakan penghasilan dari worldwide menjadi territorial (lihat Flemming, 2008). Tujuan utama dari asas territorial, seperti dikemukakan Maria R. U. D. Tambunan, adalah simplifikasi administrasi dan repatriasi penghasilan dari luar negeri. Pemerintah mungkin melihat urgensi perubahan asas ini sebagai upaya meningkatkan daya saing ekonomi, terutama dengan negara-negara maju. Namun perlu diperhatikan bahwa penerapan asas territorial sendiri tidak lepas dari berbagai kritik. Implementasi kebijakan ini nantinya harus memastikan bahwa penghasilan dan beban yang tidak dilaporkan adalah penghasilan dan beban dari luar negeri, serta penghasilan dan beban yang dilaporkan memang adalah penghasilan dan beban dari dalam negeri. Untuk itu dibutuhkan skillful human resources dan dukungan IT yang tidak kecil. Pertimbangan biaya terhadap manfaat (cost against benefit) dan regulasi serta sistem yang handal dalam menangani praktik illegal transfer pricing menjadi kunci.

Poin keempat dan kelima merupakan bentuk komunikasi pemerintah terhadap wajib pajak untuk menciptakan citra positif institusi pajak. Namun perlu diperhatikan, apakah memang sanksi administrasi yang terlampau tinggi benar-benar mempengaruhi keinginan untuk berperilaku tidak patuh (crowding-out effect). Kirchler, Hoezl, dan Wahl (2007: 210-225) mengemukakan bahwa kerangka kepatuhan pajak terbangun dari keberadaan kekuatan otoritas pajak (tercermin dalam pemeriksaan dan sanksi) serta kepercayaan wajib pajak terhadap otoritas pajak. Tentu, soft approach terhadap wajib pajak yang tergolong voluntary complied tetap perlu diagendakan, namun kenyataan bahwa sebagian wajib pajak di Indonesia merupakan hard tax evaders tak dapat dikesampingkan. Mantan Menteri Keuangan, Bambang Brodjonegoro menyatakan, di tahun 2015, untuk wajib pajak Orang Pribadi (WP OP) dari jumlah penduduk 250 juta orang, yang memiliki Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP) hanya 28 juta orang atau hanya 11,2% dari jumlah penduduk, penyampaian Surat Pemberitahuan (SPT) rutin sebesar 10 juta WP (4% dari jumlah penduduk), dan yang melakukan pembayaran pajak sesuai ketentuan perpajakan sebanyak 900 ribu orang atau 0,36% dari jumlah penduduk. Wajib pajak yang mengikuti program Pengampunan Pajak pun relatif kecil, yakni hanya 973.426 WP. Otoritas pajak perlu dan wajib menunjukkan identitasnya sebagai penanggung jawab penerimaan negara yang bersifat memaksa, dengan tidak mengesampingkan aspek keadilan dan kewajaran sanksi yang dikenakan.

Poin keenam dapat menjadi solusi yang menarik dalam memberikan keadilan dan stimulus berinvestasi bagi pengusaha yang belum berproduksi. Titik kritis yang perlu diperhatikan adalah fiskus harus bisa mendapatkan keyakinan yang layak bahwa transaksi perolehan barang modal di mana pajak masukannya akan dikreditkan, benar-benar ada (tidak fiktif) dan digunakan dalam rangka produksi serta sesuai dengan ketentuan yang ada. Sementara untuk poin ketujuh, masih dalam semangat omnibus law yang berusaha diwujudkan pemerintah melalui RUU ini, seluruh ketentuan terkait fasilitas dan insentif pajak memiliki konsistensi yang tegas karena berada dalam satu landasan hukum yang sama. Kekhawatiran akan muncul dari perspektif fleksibilitas pengaturan. Ketentuan-ketentuan yang lebih rinci dan dapat berfluktuasi mengikuti situasi dan kondisi perlu diatur dalam peraturan yang lebih rendah.

Poin terakhir dan paling menarik adalah poin kedelapan. Berdasarkan keterangan Dirjen Pajak, strategi pemungutan pajak terhadap transaksi perusahaan tanpa physical presence di Indonesia adalah dengan menunjuk perusahaan luar negeri Subjek Pajak Luar Negeri (SPLN) untuk memungut, menyetor dan melaporkan PPN. SPLN juga dapat menunjuk perwakilan di Indonesia untuk melakukan kegiatan tersebut. Akan ada pula perluasan cakupan definisi Badan Usaha Tetap (BUT) di mana definisi BUT akan mencakup economic presence, sehingga penetapan subjek pajak dan proses pemajakannya akan lebih mudah.

Penjelasan tersebut dapat dikritisi sebagai berikut: pertama, bagaimana mekanisme konkret yang akan dijalankan pemerintah dalam menunjuk, mengawasi, memeriksa, dan memberikan sanksi terhadap kewajiban PPN SPLN, di tengah model bisnis digital yang transaksinya biasanya berbentuk business to customer (B2C)? Keberadaan perusahaan di luar yurisdiksi hukum Indonesia perlu disiasati dengan ketentuan yang seperti apa? Ini tantangan yang harus dijawab oleh pemerintah khususnya otoritas pajak.

Kedua, terkait perluasan definisi BUT, perlu diketahui bahwa ketentuan permanent establishment sudah tertuang jelas dalam tiap tax treaty antara Indonesia dengan negara-negara mitra. Lalu bagaimana perluasan definisi tersebut dilakukan, tanpa harus bertubrukan dengan definisi yang sudah ketat di dalam treaty? Meratifikasi ulang setiap perjanjian sepertinya hampir mustahil. Peraturan Menteri Keuangan nomor 39 tahun 2019 tentang Penentuan Bentuk Usaha Tetap hanya memberikan penjelasan lebih lanjut atas apa yang sudah diatur dalam pasal 2 ayat (5) UU PPh, dan belum menjawab tantangan praktik penghindaran status BUT oleh perusahaan digital multinasional, terutama perusahaan dari negara mitra tax treaty. Terkait masalah ini, ada baiknya pemerintah mencari alternatif solusi lain yang lebih cepat dan tepat sasaran. Di India, pemberlakuan equalization levy—sebuah skema pengenaan pajak baru atas transaksi digital dalam batasan tertentu—terbukti mampu meningkatkan penerimaan pajak India selama 2017-2018 sebesar Rs 550 crore (setara Rp 1,1 triliun, kurs 26 September 2019). Pemerintah dapat menjadikan langkah tersebut sebagai alternatif yang lebih feasible, sambil menunggu dan berdiplomasi aktif dengan forum internasional seperti G-20 untuk mencapai kesepakatan bersama dalam pemajakan bisnis digital dan transaksi cross-border.

Penutup

Berdasarkan data dari 16 negara selama 1980-1990-an, Devereux, Griffith, dan Klemm (2002: 449-495) menemukan fakta bahwa bentuk reformasi perpajakan yang paling umum adalah dengan menekan tarif pajak dan memperluas basis pajak, karena ini yang terbukti berpengaruh positif pada aktivitas investasi. RUU yang diajukan pemerintah jelas terlihat mengarah ke tujuan yang sama. Berdasarkan pembahasan di bagian sebelumnya, setidak-tidaknya ada empat poin penting yang harus dilaksanakan pemerintah guna mencapai kesuksesan dalam proses penetapan RUU sebagai langkah konkret reformasi pajak. Pertama, penguatan SDM dan institusi kelembagaan untuk menyambut derap langkah reformasi. Kedua, reformasi harus dipastikan bersih dari stowaway yang ingin memanfaatkan reformasi untuk kepentingan pribadinya. Ketiga, adanya political will yang kuat dari pemerintah untuk menuntaskan pembahasannya di rumah parlemen. Keempat, walaupun pajak sering dipandang sebagai proses politik semata, konsensus dari profesional dan akademisi tetap diperlukan dan menjadi keharusan (lihat misalnya Brautigam, Fjeldstad, Moore, 2008), untuk menjamin pajak yang berkeadilan dan demi kemakmuran rakyat yang sebesar-besarnya.

Terlepas dari semua pro dan kontra, genderang reformasi perpajakan telah digaungkan. Agenda-agendanya wajib dibahas tuntas. Revisi regulasi telah menjadi pekerjaan rumah yang harus diselesaikan oleh semua pihak terkait. Pentas pemilihan umum selesai tahun ini, dan para pejabat terpilih telah dilantik untuk mengemban amanah selama 5 tahun ke depan. Tak ada lagi kompromi dalam menyelesaikan tugas. Mari bekerja, dan jadilah Indonesia yang unggul dan sejahtera!

Artikel ini memenangkan juara harapan dalam Lomba Menulis Artikel “Pajak: Sumpah Pemuda untuk Hari Ini”.

Editor: Tim CITA

Komentar Anda