Seri Mengenal Panama Papers (III): Memahami Beneficial Ownership (BO) Dalam Perpajakan

CITA | 25 April 2016

Pada tanggal 4 April 2016, dunia digemparkan dengan adanya pemberitaan mengenai bocoran dokumen yang lebih dikenal dengan sebutan Panama Papers. Dokumen ini menyajikan informasi tentang berbagai pemimpin negara, pejabat dan petinggi politik, pebisnis, olahragawan, hingga professional yang menggunakan jasa firma hukum Mossack Foncesa di Panama untuk kepentingan bisnis, penyamaran kepemilikan, maupun penghindaran pajak. Bagian sebelumnya telah dibahas mengenai Tax Haven serta Tax Avoidance Vs Tax Evasion. Pada kesempatan kali ini, kami akan mengulas istilah beneficial ownership sebagai salah satu konsep penting dalam rangkaian seri Mengenal Panama Papers.

Apa itu Beneficial Ownership?

Terdapat beberapa pendapat dalam mendefinisikan konsep beneficial owner. Menurut Vogel, beneficial owner adalah mereka yang memiliki hak untuk menentukan apakah suatu modal atau kekayaan harus dimanfaatkan bagi orang lain atau menentukan bagaimana hasil dari modal atau kekayaan itu dimanfaatkan.[1] Sedangkan menurut Herman LJ yang dikutip oleh Meyer (2010), beneficial owner adalah kepemilikan yang tidak hanya sebatas tedaftar secara hukum sebagai pemilik, melainkan memiliki hak untuk mengambil keputusan akan apa yang akan dilakukan terhadap benda yang dikuasai itu.[2] Lebih lanjut, Olivier, Libin, Weeghel , dan Toit (2000) menyatakan bahwa konsep beneficial owner merupakan ketentuan yang penting dalam menentukan apakah suatu subjek pajak memenuhi persyaratan untuk mendapatkan fasilitas penurunan tarif pajak atas penghasilan royalti, dividen, dan bunga. [3]

Konsep beneficial ownership pertama kali digunakan tahun 1966 dalam protokol perjanjian penghindaran pajak berganda antara UK dengan USA. Sedangkan dalam OECD Model, konsep tersebut pertama kali dinyatakan dalam OECD Model tahun 1977 terkait dengan pasal 10 (dividen), pasal 11 (bunga), dan pasal 12 (royalti). Akan tetapi, sejak dicantumkan untuk pertama kalinya di tahun 1977 dalam OECD Model, konsep beneficial owner sampai saat ini masih belum jelas.[4]Ketidakjelasan terebut disebabkan karena konsep beneficial owner tidak diberikan definisinya dalam pasal-pasal OECD Model dan hanya dijelaskan secara terbatas dalam OECD Commentary dan OECD Conduit Companies Report di tahun 1986.

Apa itu Treaty Shopping dalam kaitannya dengan Konsep Beneficial Ownership?

Salah satu skema yang dilakukan oleh perusahaan multinasional dalam melakukan penghematan pajak adalah dengan caratreaty shopping. Treaty shopping adalah suatu skema yang dilakukan untuk mendapatkan fasilitas, misalnya penurunan tarif pemotongan pajak yang disediakan oleh suatu perjanjian penghindaran pajak berganda, oleh subjek pajak yang sebenarnya tidak berhak untuk mendapatkan fasilitas tersebut. [5] Salah satu ciri dari kegiatan treaty shopping adalah adanya agent, nominee, atau perusahaan conduit. PER-25/PJ./2010 joPER-62/PJ./2009 memberikan definisi terkait ketiga hal tersebut. Agent adalah orang atau badan yang bertindak sebagai perantara dan melakukan tindakan untuk dan/atau atas nama pihak lain. Nominee adalah orang atau badan yang secara hukum memiliki (legal owner) suatu harta dan/atau penghasilan untuk kepentingan atau berdasarkan amanat pihak yang sebenarnya menjadi pemilik harta dan/atau pihak yang sebenarnya menikmati manfaat atas penghasilan (beneficial owner). Sedangkan, perusahaan conduit adalah suatu perusahaan yang memperoleh manfaat dari suatu P3B sehubungan dengan penghasilan yang timbul di negara lain, sementara manfaat ekonomis dari penghasilan tersebut dimiliki oleh orang-orang di negara lain yang tidak akan dapat memperoleh hak pemanfaatan P3B apabila penghasilan tersebut diterima langsung. Peraturan tersebut menyatakan bahwa agent, nominee, dan perusahaan conduit bukan merupakan pihak yang diklasifikasikan sebagai beneficial owner.

Penentuan siapa beneficial owner dari passive income berupa bunga, dividen, dan royalti sangat penting untuk menentukan apakah seseorang atau suatu badan memang pihak yang berhak atas penghasilan tersebut. Dalam OECD Commentaries Tahun 1977, dapat disimpulkan bahwa konsep BO diperkenalkan dalam rangka untuk mencegah terjadinya penghindaran pajak atas penghasilan bunga, dividen, dan royalti melalui penyalahgunaan perjanjian penghindaran pajak berganda. Skema penghindaran pajak yang ingin dicegah yaitu skema pendirian perusahaan di negara tertentu dengan tujuan untuk mendapatkan fasilitas penurunan tarif pajak yang diatur dalam perjanjian penghindaran pajak berganda antara negara yang membayarkan penghasilan (dividen, bunga, dan royalti) dan negara dimana perusahaan yang menerima penghasilan tersebut didirikan. [6]

Mengapa Konsep Beneficial Owner Itu Penting?

Konsep beneficial owner sangat penting dalam upayanya untuk memberikan batasan yang jelas tentang pihak yang dianggap sebagai penerima fasilitas tarif pajak yang lebih rendah di negara sumber atas penghasilan dividen, bunga dan royalti. Tobing (2013) menyatakan bahwa konsep beneficial owner bertujuan untuk menentukan keterkaitan antara penghasilan dividen, bunga dan royalti yang timbul di negara sumber dan subjek pajak di negara lain yang berhak untuk menikmati fasilitas penurunan tarif yang disediakan oleh P3B.[7] Dengan demikian, konsep beneficial owner memiliki peranan penting dalam mengartikan pihak yang berhak menggunakan fasilitas penurunan tarif dalam tax treatyagar tidak disalahgunakan.

Bagaimana Konsep Beneficial Owner dalam Peraturan Perpajakan di Indonesia?

Istilah BO pertama kali diperkenalkan dalam SE-04/PJ.34/2005 tentang petunjuk penetapan kriteria beneficial owner sebagaimana tercantum dalam persetujuan penghindaran pajak berganda antara Indonesia dengan negara lainnya. Penegasan ini dikeluarkan akibat beberapa poin penting berikut ini:

• Masih adanya persepsi yang berbeda, yaitu seolah-olah wajib pajak luar negeri yang menunjukkan Surat Keterangan Domisili dari suatu negara yang mempunyai Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda (P3B) yang paripurna dengan Indonesia, maka Wajib Pajak tersebut secara langsung dapat menikmati fasilitas penurunan tarif.
• Sementara menurut P3B yang bersangkutan, wajib pajak dalam negeri dari negara mitra perjanjian, dapat menikmati pengurangan tarif apabila wajib pajak tersebut adalah beneficial owner dari penghasilan berupa dividen, bunga dan royalti.

Berdasarkan latar belakang tersebut, maka SE-04/PJ.34/2005 merumuskan pengertian dan kriteria tentang BO sebaga berikut:

• Yang dimaksud dengan “beneficial owner” adalah pemilik yang sebenarnya dari penghasilan berupa dividen, bunga dan atau royalti baik wajib pajak perorangan maupun wajib pajak badan, yang berhak sepenuhnya untuk menikmati secara langsung manfaat penghasilan-penghasilan tersebut.
• “Special purpose vehicles” dalam bentuk “conduit company“, “paper box company“, “pass-through company” serta yang sejenis lainnya, tidak termasuk dalam pengertian “beneficial owner” tersebut di atas.
• Apabila terdapat pihak lain yang bukan merupakan “beneficial owner” sebagaimana telah dijelaskan di atas, yang menerima pembayaran dividen, bunga dan atau royalti yang bersumber dari Indonesia, maka pihak yang membayarkan dividen, bunga dan atau royalti tersebut diwajibkan melakukan pemotongan PPh Pasal 26 sesuai Undang-Undang Pajak Penghasilan Indonesia dengan tarif 20%  dari jumlah bruto yang dibayarkan.

Konsep BO juga terdapat dalam Pasal 26 ayat (1a) UU PPh No 36 Tahun 2008 yang mengatakan:

Negara domisili dari Wajib Pajak luar negeri selain yang menjalankan usaha atau melakukan kegiatan usaha melalui bentuk usaha tetap di Indonesia sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah negara tempat tinggal atau tempat kedudukan Wajib Pajak luar negeri yang sebenarnya menerima manfaat dari penghasilan tersebut (beneficial owner).

Lebih lanjut, Pasal 4 ayat (1) dari PER-25/PJ./2010 joPER-62/PJ./2009 mendefinisikan BO sebagai berikut:

Yang dimaksud dengan pemilik yang sebenarnya atas manfaat ekonomis dari penghasilan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 huruf c adalah penerima penghasilan yang:
a. bertindak tidak sebagai Agen;
b. bertindak tidak sebagai Nominee; dan
c.bukan Perusahaan Conduit.

Bagaimana Konsep Beneficial Ownership dalam Tax Treaty OECD Model?

Konsep BO dalam Ketentuan Domestik dan Global

Pasal 3 ayat (2) dalam Tax Treaty menyatakan bahwa penggunaan ketentuan domestik diperbolehkan dalam mendefinisikan suatu istilah yang tidak didefinisikan secara jelas dalam P3B, namun apabila definisi menurut hukum domestik masing-masing negara berbeda, maka hal ini berpotensi menimbulkan pemajakan berganda yang tentunya tidak sesuai dengan tujuan diadakannya P3B.

Vogel (1977)mengatakan bahwa istilah beneficial owner tidak dapat diinterpretasikan menurut ketentuan hukum domestik negara yang mengadakan perjanjian karena tidak ada sistem perpajakan nasional negara manapun yang menawarkan definisi yang tepat dari beneficial owner.[8] Sebagai contoh di Indonesia, istilah beneficial owner belum tercantum pada saat pembentukan pertama kali UU tentang Pajak Penghasilan No 7 Tahun 1983, kemudian akhirnya dimuat dalam SE-04/PJ.34/2005 dan revisi keempat UU PPh No 36 Tahun 2008. Peraturan terbaru untuk menjelaskan transaksi dan kriteria beneficial owner, dimuat dalam PER-25/PJ./2010 joPER-62/PJ/2009 tentang Pencegahan Penyalahgunaan Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda.  Lalu, yang menjadi pertanyaan adalah melalui sumber apa kita dapat menginterpretasikan konsep beneficial owner?

Apabila terdapat ketidakjelasan dalamTax Treaty, menurut Pasal 32 Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) dapat menggunakan dokumen untuk memperjelas interpretasi istilah agar tidak terjadi ambiguitas. Ines Hofbaurer dalam Lang (2001) menyebutkan karena hampir seluruh negara yang melakukan tax treaty menggunakan pedoman OECD Model ataupun UN Model, maka OECD Commentary dan UN dapat menjadi suatu sumber untuk menginterpretasikan istilah yang terdapat di dalam tax treaty.[9]

Draft OECD Commentary 2011 maupun revisinya tahun 2012 menyatakan bahwa konsep beneficial owner dalam P3B tidak lagi diartikan berdasarkan pengertian hukum domestik dari masing-masing negara yang mengadakan perjanjian. Tidak digunakannya hukum domestik dalam mengartikan konsep beneficial owner menunjukkan bahwa konsep ini seharusnya diartikan berdasarkan pengertian internasional.

Konsep Hukum atau Konsep Ekonomi

Secara umum terdapat dua pendekatan yang digunakan dalam mengartikan konsep beneficial owner, yaitu pendakatan legal dan ekonomi. Jain (2013)menyatakandalam sudut pandang legal, perusahaan dan pemegang saham dilihat secara terpisah karena secara entitas hukum, perusahaan tersebut ada / exist sebagai bagian yang terpisah dari pemegang saham mereka. Oleh karena itu, perusahaan dapat menjadi beneficial owner atau bukan, tergantung dari seberapa besar wewenangnya terhadap penghasilan yang diterimanya. Sedangkan dengan pendekatan ekonomi, perusahaan conduit tidak akan menjadi pemilik sebenarnya dan dianggap hanya sebagai matrix arrangement karena perusahaan dimiliki oleh pemegang saham dan dipandang sebagai satu kesatuan sehingga yang menikmati adalah pemegang saham.[10] Jimenez (2011) mengatakan bahwa beneficial owner dalam perspektif tax treaty merupakan isu legal. Dengan menggunakan pendekatan legal, pihak-pihak yang menerima penghasilan dapat ditelusuri berdasarkan fakta. Sedangkan jika mengunakan pendekatan ekonomi, analisis konsep beneficial owner menjadi sangat luas dan tidak menciptakan kepastian hukum karena sulit untuk membuktikan siapa yang sebenarnya mendapatkan manfaat penghasilan.[11]

Sesuai dengan draft OECD Commentary 2011, pihak yang termasuk beneficial owner yaitu pihak yang memiliki hak untuk menggunakan dan menikmati penghasilan tanpa dibatasi oleh kontrak atau kewajiban legal untuk meneruskan penghasilan yang diterimanya kepada pihak yang lain. Hal tersebut dapat ditelusuri dengan pendekatan legal seperti menelesuri hak dan kewajiban perusahaan.

Apa Relevansi Konsep Beneficial Ownership dengan PanamaPapers?

Tak dimungkiri salah satu skema pembentukanSpecial Purpose Vehicles(SPV) adalah untuk melakukan penghindaran pajak, salah satunya dengan treaty shopping. Selain itu, pembentukan perusahaan cangkang di negara suaka pajak juga terindikasi sebagai praktik untuk menyamarkan penerima manfaat yang sebenarnya, karena negara suaka pajak memberikan perlindungan identitas BO. Hal inilah yang menjadi tantangan bagi Otoritas Pajak Indonesia untuk melakukan pengujian.