Headline Opini

Arti Penting Belanja Pajak

Oleh Yosephine Uliarta 

Kebijakan fiskal—yang dalam arti sempit dapat diartikan sebagai kebijakan pajak— adalah salah satu instrumen kunci untuk memitigasi ketimpangan ekonomi. Ini tertuang secara eksplisit dalam Tujuan Pembangunan Berkelanjutan (SDGs) poin 10.4. Dari titik ini, kita patut merefleksikan bagaimana kebijakan pajak didesain untuk mencapai tujuan itu, utamanya di tengah pandemi Covid-19 yang membuat ketimpangan semakin menganga.

Dalam diskursus perpajakan, belanja pajak kerap luput dari perhatian. Meski bukan primadona perbincangan seperti tax ratio atau shortfall penerimaan, belanja pajak penting untuk menolong kita melihat esensi kebijakan pajak yang diterapkan.

Belanja Pajak Indonesia

Per definisi, belanja pajak adalah penerimaan pajak yang tidak terkumpul karena ketentuan khusus yang mengurangi beban pajak Wajib Pajak (WP). Ketentuan khusus yang sering dikenal dengan insentif pajak ini dapat berupa tarif khusus, pembebasan pajak, dan lain-lain. Dengan kata lain, belanja pajak mencerminkan penerimaan pajak yang seharusnya diperoleh pemerintah, jika ketentuan khusus itu tidak diterapkan.

Belanja pajak Indonesia dapat dilihat di Laporan Belanja Perpajakan, yang sering disebut dengan Tax Expenditure Report (TER). TER 2019 yang belum lama ini dirilis mengestimasi belanja pajak tahun 2019 sebesar Rp257,2 triliun, setara 1,62 persen dari produk domestik bruto (PDB). Apa makna angka tersebut?

Belanja pajak digunakan untuk mentransfer sumber daya kepada publik yang dilakukan dengan belanja tidak langsung (indirect spending). Beberapa belanja pajak memiliki tujuan kebijakan yang sama dengan belanja langsung (direct spending). Namun, keduanya diperlakukan sangat berbeda dalam hal perencanaan dan pengawasan.

Sebagai contoh, untuk memungkinkan makanan pokok dapat dikonsumsi masyarakat berpenghasilan rendah, pemerintah melalui direct spending memberikan berbagai program bantuan sosial. Anggaran belanja untuk program ini tercermin dalam APBN yang telah dibahas dengan badan legislatif. Penyerapannya tercermin dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat sebagai bentuk pertanggungjawaban pelaksanaan APBN.

Untuk mencapai tujuan yang sama, Pemerintah juga menggunakan belanja pajak, yaitu melalui pengecualian pengenaan Pajak Pertambahan Nilai (PPN) atas makanan tertentu. Tidak seperti program bantuan sosial yang penganggarannya melewati proses pembahasan dengan badan legislatif, belanja pajak tidak direncanakan besarannya. Ini adalah belanja yang baru diketahui besarannya setelah benar-benar dipakai (open-ended government spending). Pemerintah pun secara legal tidak memiliki kewajiban mempertanggungjawabkan realisasi belanja pajak setiap tahunnya.

Akibatnya, belanja pajak cenderung terus dikeluarkan tanpa diketahui betul apakah ia sungguh-sungguh mencapai tujuannya. Institute for Fiscal Studies (2018) dan Bank Dunia (2020) menyatakan bahwa pengecualian PPN untuk makanan pokok merupakan pemborosan dan tidak efektif mengurangi ketimpangan, dan justru berpotensi memperlebarnya.

Alasannya, belanja pajak ini justru lebih banyak dinikmati rumah tangga kelas menengah-atas, sama halnya dengan program subsidi harga. Ini karena secara nominal rumah tangga menengah-atas mengonsumsi makanan lebih banyak daripada rumah tangga miskin. Padahal, belanja pajak untuk pos ini tidak sedikit, mencapai Rp29,2 triliun di tahun 2019.

Selain itu, belanja pajak yang bertujuan untuk meningkatkan iklim investasi juga perlu diberi perhatian lebih. TER 2019 berhasil mengevaluasi salah satu insentif pajak untuk tujuan tersebut, yaitu tax allowance. Pemerintah mengevaluasi kebijakan ini untuk pertama kalinya sejak diterapkan tahun 1994.

Melalui tax allowance, WP memperoleh keringanan pajak untuk penanaman modal bidang usaha tertentu atau di daerah tertentu. Besar estimasi belanja pajak untuk insentif ini pada tahun 2016 hingga 2019 berturut-turut mencapai Rp1,05 triliun, Rp1,02 triliun, Rp1,16 triliun, dan Rp636 milyar.

Sayangnya, TER 2019 menyatakan bahwa fasilitas tax allowance tidak memberikan efek yang diharapkan, seperti penyerapan tenaga kerja dan kenaikan penggunaan komponen dalam negeri. Artinya, efek trickle-down yang didambakan tidak terjadi. Keuntungan yang dinikmati di atas tidak menetes ke bawah.

Langkah Perbaikan

Belanja pajak per se bukan sesuatu yang buruk. Belanja pajak tetap dibutuhkan, namun harus dipastikan sejauh mana efektivitas dan efisiensinya, juga yang terpenting, bagaimana efek redistributifnya. Untuk itu, Pemerintah perlu melakukan reformasi belanja pajak. Langkah awalnya sudah dilakukan, yaitu dengan menerbitkan TER.

OECD dan IMF telah menjadikan TER sebagai salah satu unsur penilaian transparansi fiskal suatu negara. Beberapa negara maju seperti Amerika Serikat dan Jerman sudah menerbitkan laporan ini sejak akhir 1960-an. Indonesia sendiri baru menerbitkan TER sejak tahun 2018. Meski demikian, kita tetap patut bangga atas terbitnya TER itu, sebab secara teknis penyusunan laporan ini bukanlah hal yang mudah. Di Asia Tenggara, baru Indonesia dan Filipina yang telah menerbitkan TER.

Upaya Kementerian Keuangan dalam menyusun TER patut diapresiasi. Namun, masih banyak ruang untuk peningkatan. Pertama, TER perlu diterbitkan setiap tahun dengan tepat waktu. Sesuai rekomendasi IMF, ini menjadi penting untuk memastikan kebermanfaatannya sebagai evaluasi dalam penyusunan belanja negara. Di berbagai negara, TER menjadi dokumen yang secara legal harus disertakan dalam anggaran pendapatan dan belanja negara. Untuk itu, penting untuk membuat landasan hukum TER di Indonesia yang selama ini belum ada.

Kedua, pemerintah perlu melakukan evaluasi belanja perpajakan secara komprehensif, bukan hanya menyajikan data historis mengenai besaran belanja perpajakan. Ini pun sudah dimulai pertama kali dalam TER 2019 yang mengevaluasi satu belanja perpajakan, yaitu tax allowance. Jika terlalu sulit mengevaluasi semua jenis belanja perpajakan, pemerintah dapat memilih beberapa jenis yang memiliki estimasi belanja terbesar.

Ketiga, hasil evaluasi itu selayaknya menjadi landasan untuk menentukan apakah suatu belanja pajak akan dilanjutkan atau tidak. Pemerintah juga perlu memikirkan alternatif kebijakan yang lebih efektif dan efisien. Sebagai contoh, jika pemerintah menghapus pengecualian PPN atas makanan pokok, tambahan penerimaan pajak itu harus dialokasikan untuk menjamin kebutuhan masyarakat miskin melalui program bantuan sosial yang lebih tepat sasaran. Tentu ini mensyaratkan sistem jaring pengaman sosial yang kuat (robust).

Reformasi belanja pajak tidaklah ringan, namun patut menjadi prioritas. Pandemi Covid-19 menggaungkan urgensinya. Menghindari belanja pajak yang tak efektif adalah salah satu langkah terpenting untuk mencapai kapasitas fiskal yang luas. Kapasitas fiskal yang luas memberi ruang pemerintah untuk lebih optimal memitigasi ketimpangan akibat pandemi.

Komentar Anda